Reflexiones sobre la articulación entre actividades extractivas y desarrollo (parte 2)
Reflexiones sobre la articulación entre actividades extractivas y desarrollo

En los últimos años son cada vez más frecuentes las experiencias que intentan articular actividades extractivas con procesos de desarrollo.  Muchas empresas entienden que más allá de cumplir sus obligaciones legales y tributarias, es relevante asignar recursos que favorezcan el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas del entorno en el cual operan.

Algunos de estos procesos han producido resultados importantes pero aún es común que muchos de estos esfuerzos no satisfagan plenamente las expectativas de las comunidades involucradas, así como las de las propias empresas.  Inclusive es posible identificar casos de localidades o regiones con importantes niveles de actividad industrial y crecimiento económico, con indicadores que muestran una alarmante persistencia de condiciones sociales desfavorables para su desarrollo presente y futuro.

Como se ha discutido anteriormente, esta particular correlación exige un análisis más detallado de los factores sociales, culturales, políticos, económicos y ambientales de entornos que presentan importantes niveles de exclusión, que condicionarían negativamente las capacidades institucionales necesarias para regular y asimilar adecuadamente los riesgos y oportunidades vinculados a la presencia de actividades extractivas.

Tanto empresas, comunidades como el Estado, tienen un rol importante en el cambio de estas condiciones, y los tres sectores manifiestan intereses, potenciales y dificultades.    Las comunidades y sus líderes locales cuentan con pocas capacidades de gestión, cultura política y conocimientos que faciliten su vinculación exitosa con procesos de diálogo y negociación ante la presencia de una industria extractiva.  Las empresas aún no logran adaptar sus estrategias de negocios, sus ciclos de producción y sus sistemas de gestión a las características de los entornos sociales e institucionales, condicionando problemas de alineamiento interno y de relacionamiento con las comunidades y los gobiernos. 

Sin embargo, sin perjuicio de la obligación de la sociedad y las empresas de hacer los mayores esfuerzos para superar estas serias limitaciones, es el Estado quien tiene la responsabilidad principal de orientar y establecer los parámetros más adecuados para asegurar la prevención de eventuales conflictos y articulación entre el desarrollo de un sector económico y el desarrollo sostenible de localidades, regiones y de un país.

El Estado ausente: un modelo sin visión de largo plazo
Ya se han reconocido ampliamente las debilidades técnicas y administrativas del Estado en sus niveles nacional, regional y local para gestionar y distribuir de manera eficiente y oportuna los recursos derivados de industrias extractivas mediante tributación y canon. Como consecuencia la sociedad, la opinión pública y las propias empresas tienen razones justificadas para cuestionar el alcance de los beneficios del crecimiento económico basado en el aprovechamiento de recursos no renovables. Del mismo modo, la experiencia demuestra que tampoco se ha logrado generar confianza en las capacidades y la voluntad política del Estado para regular y supervisar las actividades extractivas ya sean pequeñas o grandes con el fin de prevenir potenciales impactos socioambientales y promover procesos de crecimiento económico con inclusión social.

Aunque la evidencia apunta hacia la urgencia de mejorar las capacidades de gestión y regulación pública, probablemente uno de los vacíos más críticos del rol del Estado sea su escasa capacidad de establecer marcos generales y prioridades de largo plazo que contribuyan a orientar a los diferentes actores involucrados en la articulación de las actividades extractivas con procesos de desarrollo e inclusión.

A pesar de su importante responsabilidad, el Estado peruano aún no logra superar sus debilidades en cuanto a funciones e institucionalidad de planificación y de ordenamiento territorial que pueden brindar una base más sólida a los procesos de promoción de inversiones y el desarrollo local y regional.  El sistema político también mantiene problemas de legitimidad y fortalecimiento de los procesos de diálogo y representación de los intereses sociales, sectoriales y territoriales. 

Esta falta de visión y de claridad en los modelos desarrollo a largo plazo del país y las regiones, sumada a una gestión pública poco eficaz y a la deslegitimación de la representatividad política, dejan a las empresas y a la sociedad a su suerte ante el difícil desafío de tener que conciliar, en el ámbito de la relación entre privados, sus objetivos, intereses, necesidades y preocupaciones, la mayoría de las veces en situaciones de elevada precariedad y asimetría. 

Fortaleciendo la institucionalidad desde la práctica de los actores
En este contexto no es inusual que las empresas y las comunidades desarrollen altos niveles de conflicto y frustración en su interacción.  Sin embargo, durante los últimos años la necesidad de resolver sus divergencias en ausencia de parámetros institucionales más firmes ha generado en la práctica una variedad de iniciativas desde la sociedad y las empresas para crear o fortaleces espacios y mecanismos para alcanzar e implementar acuerdos con mayor o menor grado de sostenibilidad.  

Gran parte de estas iniciativas permanecen en el ámbito de las relaciones privadas entre estos actores y no siempre alcanzan el grado de notoriedad y posicionamiento en la opinión pública que tienen las situaciones de conflicto. También suelen tener limitaciones en cuanto a sus alcances y continuidad, por tratarse de espacios y acuerdos que operan en el ámbito de local de interacción entre empresas y comunidades, o vinculados con un momento particular del ciclo de un proyecto, sin proyectarse al mediano o largo plazo de los procesos de desarrollo.

Entre las principales de estas experiencias se encuentran, por ejemplo, las mesas de diálogo local,  fondos sociales diseñados y ejecutados concertadamente, los programas y espacios de monitoreo socioambiental participativo, las asociaciones público-privadas para apalancar recursos y proyectos locales, las contribuciones en infraestructura y equipamiento para servicios sociales, el apoyo técnico y financiero para procesos de planeamiento concertado u ordenamiento territorial, entre otras iniciativas promovidas desde la sociedad civil, las empresas y cada vez más instituciones públicas, sobre todo en el nivel local.

Uno de los casos más interesantes, debido a los niveles de institucionalización, participación multisectorial y proyección a largo plazo, es el del involucramiento de empresas en procesos de articulación y gestión de Planes de Desarrollo Concertado (PDC) en los niveles local y provincial.  Los PDC son instrumentos de gestión territorial reconocidos por ley y de implementación obligatoria por parte de los gobiernos locales.  Sin embargo, no se trata exclusivamente de instrumentos de gestión pública sino de procesos de concertación cuya implementación depende de los recursos y la participación activa de todos los actores que intervienen o hacen uso de un territorio compartido.

Por estas razones, los PDC se convierten en una gran oportunidad para que empresas, comunidades y gobierno coordinen sus roles, en lugar de superponerlos. Contribuyen a organizar de manera permanente la representación local y el debate y consensos sobre objetivos individuales y compartidos de todos los actores del territorio, brindando a las empresas de una orientación más clara a la hora de planificar su inversión local.  También ayudan a fortalecer de manera creciente la confianza entre los actores locales, a partir del intercambio más frecuente de información y el seguimiento de planes y actividades conjuntas.

En la práctica estas experiencias ya muestran ser efectivas para abrir canales de entendimiento incluso en situaciones críticas.  Este es el caso del distrito de La Encañada en Cajamarca, donde a pesar de las serias discusiones acerca del impacto ambiental de uno de los proyectos mineros a desarrollarse en el territorio, se mantiene la coordinación entre empresas, gobierno local y comunidades, organizados formalmente en una secretaría técnica de gestión del PDC, para proyectos de inversión basados en los ejes y esquemas multianuales concertados en años anteriores.

Estas y otras iniciativas similares son aún procesos iniciales o que requieren de mejor articulación más allá de ámbito locales, para vincularse con estrategias de desarrollo y concertación regionales y nacionales. Tampoco están exentas de importantes dificultades y riesgos, principalmente de orden político. Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, es probable que en los próximos años de estas iniciativas surjan actores y procesos de fortalecimiento de espacios, hábitos y capacidades institucionales que canalicen de manera más productiva las relaciones de la industria, la sociedad y el Estado en el país.

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